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          提升城市公共交通整體效能 汪光燾指出這些問(wèn)題

          發(fā)布時(shí)間:2024年04月16日 17:39 作者:汪光燾、安健 來(lái)源:城市交通

          回顧中國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的成效,從宏觀(guān)趨勢、外部環(huán)境和不同類(lèi)型城市的交通結構特征入手,對新時(shí)期城市公共交通優(yōu)先發(fā)展面臨的挑戰進(jìn)行深入分析。系統梳理了城市公共交通內涵、定位,以及城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰略實(shí)施若干要點(diǎn)。圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系、跨交通方式統籌協(xié)同發(fā)展,以及綠色交通內涵等提出了落實(shí)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰略的制度建設要求。在推動(dòng)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展過(guò)程中,應進(jìn)一步凝聚共識,以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能;積極促進(jìn)規劃方法創(chuàng )新,因地制宜制定公交優(yōu)先戰略提質(zhì)行動(dòng);始終堅持有效市場(chǎng)與有為政府相結合,充分發(fā)揮公共交通運營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)主體作用;全面強化政府引導,將宏觀(guān)調控和微觀(guān)搞活相結合。

          汪光燾 原建設部部長(cháng) 第十一屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )主任委員 高級工程師

          研究背景

          在總結近十余年中國城市公共交通發(fā)展的成效和問(wèn)題基礎上,本文提出在建設社會(huì )主義現代化強國的新發(fā)展階段要統一認識、堅持改革、鼓勵創(chuàng )新,提升城市公共交通的整體效能,引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具出行。

          公交優(yōu)先發(fā)展成效與挑戰

          2012年,國家自然科學(xué)基金委員會(huì )管理學(xué)部設置應急科學(xué)研究專(zhuān)款項目“我國城市交通公共交通優(yōu)先發(fā)展戰略研究”[1],系統性探討了公共交通優(yōu)先發(fā)展內涵、目標、體系、策略及實(shí)施途徑等。同年,《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見(jiàn)》(國發(fā)〔2012〕64號)印發(fā)[2],強調要加快轉變城市交通發(fā)展方式,將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置。城市公共交通優(yōu)先發(fā)展首次上升成為國家的城市發(fā)展戰略,即城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰略(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公交優(yōu)先戰略”),城市公共交通發(fā)展成效顯著(zhù)。

          取得的成效

          1)設施供給不斷增強。

          截至2022年底,全國(不含港澳臺)已有53座城市開(kāi)通運營(yíng)城市軌道交通,運營(yíng)線(xiàn)路292條,配屬車(chē)輛6.26萬(wàn)輛,運營(yíng)里程9 554.6 km,年客運量突破193億人次。北京、上海、深圳、長(cháng)沙等城市的軌道交通客運量已超過(guò)公共汽電車(chē)客運量,部分城市的軌道交通在公共交通體系中的地位已從骨干向主體轉變。全國公共汽電車(chē)運營(yíng)線(xiàn)路總數7.8萬(wàn)條,運營(yíng)線(xiàn)路總長(cháng)度突破166萬(wàn)km,公交專(zhuān)用車(chē)道里程達到1.99萬(wàn)km,城市建成區公共汽電車(chē)站500 m半徑覆蓋水平顯著(zhù)提升[3]。

          2)車(chē)路裝備提質(zhì)升級。

          截至2022年底,全國擁有公共汽電車(chē)共計70.32萬(wàn)輛,其中純電動(dòng)車(chē)45.55萬(wàn)輛,電動(dòng)化比例達到64.8%[3],能源結構轉型成效顯著(zhù)??照{車(chē)比例達到82.1%,乘車(chē)體感舒適度全面改善。衛星定位系統覆蓋率超過(guò)90%,基本實(shí)現了車(chē)輛到站時(shí)間預報的全覆蓋。

          3)服務(wù)模式不斷創(chuàng )新。

          為應對市場(chǎng)變化,各城市在面向特定需求的公共交通服務(wù)模式探索創(chuàng )新方面取得顯著(zhù)成效。截至2022年底,超過(guò)50座國家公交都市創(chuàng )建城市開(kāi)通定制公交、旅游專(zhuān)線(xiàn)、通勤班車(chē)等特色服務(wù)[5-6],不斷滿(mǎn)足市民對出行服務(wù)的多樣化、個(gè)性化需求。

          綜上,自公交優(yōu)先戰略提出以來(lái),公共交通對優(yōu)化城市交通結構起到了關(guān)鍵作用。特別在超(特)大城市日漸成網(wǎng)的城市軌道交通引領(lǐng)和支撐下,城市空間格局不斷優(yōu)化、拓展,大客流逐步向軌道交通走廊聚集,城市軌道交通在城市出行中的主體功能得到充分發(fā)揮。各地積極探索公共汽電車(chē)運營(yíng)與服務(wù)模式創(chuàng )新,通過(guò)進(jìn)社區、發(fā)展按需響應服務(wù)等措施,不斷提升居民,特別是老年人和未成年人的基本出行保障服務(wù)水平。此外,網(wǎng)絡(luò )預約出租汽車(chē)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“網(wǎng)約車(chē)”)等新業(yè)態(tài)出現,在適應一般人群的特殊需求和特殊人群的需求方面發(fā)揮了積極作用。共享單車(chē)興起和快速發(fā)展,改善了居民短距離出行難題,提供了公共交通“最后一公里”接駁服務(wù)。

          發(fā)展中面臨的問(wèn)題

          2.1 宏觀(guān)視角下的城市公共交通發(fā)展

          1)城市軌道交通和公共汽電車(chē)“兩增一降”趨勢加劇。

          公共交通基礎設施規模和運力規模持續提升。2010—2022年,公共汽電車(chē)線(xiàn)網(wǎng)長(cháng)度從約63萬(wàn)km增長(cháng)至超過(guò)166萬(wàn)km,車(chē)輛規模從約42萬(wàn)輛增長(cháng)至超過(guò)70萬(wàn)輛,增幅分別達到163%和67%(見(jiàn)圖1)。但是,公共交通在與其他交通方式的競爭中漸漸喪失優(yōu)勢,城市軌道交通和公共汽電車(chē)整體客運量呈現逐年下滑態(tài)勢(見(jiàn)圖2)。其中,全國31個(gè)省(自治區、直轄市)城市公共汽電車(chē)車(chē)均客運強度的均值僅為1.21人次·輛-1·km-1,最低的省市不足0.6人次·輛-1·km-1(見(jiàn)圖3)。

          圖1 2010—2021年全國公共汽電車(chē)線(xiàn)網(wǎng)長(cháng)度、車(chē)輛規模增長(cháng)

          資料來(lái)源:根據交通運輸部公布的歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統計公報數據繪制。

           

          圖2 2012—2022年全國公共汽電車(chē)、城市軌道交通客運量

          資料來(lái)源:根據交通運輸部公布的歷年交通運輸行業(yè)發(fā)展統計公報數據繪制。

           

          圖3 2022年31個(gè)省(自治區、直轄市)城市公共汽電車(chē)車(chē)均客運強度

          資料來(lái)源:根據文獻[7]數據繪制。

          2)運營(yíng)收入難以覆蓋運營(yíng)成本,大規模公共交通企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困境。

          從2022年北京、上海、深圳、廣州、武漢、長(cháng)沙、成都等20多個(gè)城市的地鐵公司公布的財務(wù)報告數據來(lái)看,只有深圳、武漢、濟南、上海4座城市扣除補貼的利潤為正,其余均不同程度虧損,且相比2021年,超過(guò)一半的企業(yè)利潤顯著(zhù)下滑,最大降幅超過(guò)45%(見(jiàn)圖4)。從2023年上半年情況來(lái)看,已披露財報數據的28座城市中,共有15座城市的地鐵補貼額為2億元以上,其中北京地鐵獲補貼最多,高達92.05億元,扣除補貼外23座城市的地鐵處于虧損狀態(tài)(見(jiàn)圖5)。

          圖4 2021年至2023年上半年主要城市軌道交通運營(yíng)企業(yè)凈利潤變化

          資料來(lái)源:根據文獻[8]繪制。

           

          圖5 2021年至2023年上半年主要城市軌道交通運營(yíng)企業(yè)減去其他收益后的凈利潤

          資料來(lái)源:基于文獻[9]繪制。

          公共汽電車(chē)發(fā)展過(guò)程中,地方財政背負的長(cháng)期壓力和潛在風(fēng)險不容忽視。北京、上海、廣州、深圳等超大城市每年用于支持公共汽電車(chē)發(fā)展的財政補貼金額高達幾十億、上百億元,隨著(zhù)客流的持續下降 (見(jiàn)圖6和圖7),補貼資金的利用效率大幅下滑,單人次出行的補貼金額甚至超過(guò)10元。對于一般公共財政預算收入僅有百億或者千億元水平的城市而言,政府與企業(yè)在共渡城市公共交通系統改革難關(guān)方面面臨的挑戰更加嚴峻。自2021年以來(lái),河北、山東、河南、江蘇、廣東、遼寧、海南等全國多省市相繼出現公共汽電車(chē)停運風(fēng)波,多地超過(guò)20家城市軌道交通運營(yíng)企業(yè)和公共汽電車(chē)企業(yè)欠薪,引發(fā)社會(huì )穩定性風(fēng)險。

          圖6 2010—2022年北京、上海、廣州、深圳公共汽電車(chē)財政補貼

          資料來(lái)源:根據文獻[10-13]整理。

           

          圖7 2010—2022年北京、上海、廣州、深圳公共汽電車(chē)客運量

          資料來(lái)源:根據文獻[10-13]整理。

          3)網(wǎng)約車(chē)總量調控政策缺位,供給側超飽和引發(fā)新一輪行業(yè)動(dòng)蕩。一方面,受網(wǎng)約車(chē)影響,巡游出租汽車(chē)客運量銳減,2022年全國巡游出租汽車(chē)客運量208.2億人次,較2021年減少58.71億人次,降幅22%。另一方面,網(wǎng)約車(chē)入行門(mén)檻較低,新型冠狀病毒感染疫情(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“疫情”)后更是成為吸納其他行業(yè)冗余從業(yè)人員再就業(yè)的重要領(lǐng)域。僅2023年5月,全國新發(fā)放網(wǎng)約車(chē)駕駛員證約17.8萬(wàn)本,環(huán)比增長(cháng)3.1%,各地發(fā)放駕駛員證總數達到558.4萬(wàn)本[14],相比2020年12月289.1萬(wàn)本增長(cháng)93.2%[15]。這一背景下,單車(chē)日均接單量從2020年末23.3單下降至2023年4月10.2單[16],網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)被嚴重稀釋。多地探索建立網(wǎng)約車(chē)退出機制,但存在決策滯后、無(wú)法標本兼治等問(wèn)題。濟南、東莞、溫州等地接連發(fā)布網(wǎng)約車(chē)飽和預警,提醒當地網(wǎng)約車(chē)日均接單量不足10單,收入不足以支付保險、車(chē)輛損耗等必要開(kāi)支。長(cháng)沙、三亞等地相繼宣布暫停受理網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)許可[17-18]。4)城市公共交通企業(yè)發(fā)展創(chuàng )新運行模式不夠,機制不靈活。近年來(lái),全國各地相繼推出包括定制公交、社區公交、小型公交等在內的一系列服務(wù)產(chǎn)品。通過(guò)票制票價(jià)突破、運營(yíng)模式創(chuàng )新等各項措施,促進(jìn)從定線(xiàn)路、定車(chē)站的服務(wù)向優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的個(gè)性化服務(wù)拓展。當前由企業(yè)自主開(kāi)展的公共交通預約服務(wù)上座率相對較高,車(chē)均客運強度的均值高達1.7人次·輛-1·km-1以上。但是面對龐大的定線(xiàn)路、定車(chē)站的公共汽電車(chē)系統,這類(lèi)創(chuàng )新服務(wù)對于全面扭轉運力投入產(chǎn)出效益低的局面依然杯水車(chē)薪,同時(shí)缺乏政府主導的制度保障,例如區域特許經(jīng)營(yíng)制度。

          2.2 公共交通發(fā)展面臨的外部環(huán)境

          1)小汽車(chē)購買(mǎi)和使用成本連年下降,居民對公共交通的依賴(lài)性被削弱。

          品牌多元化、制造成本下降、銷(xiāo)售價(jià)格下調進(jìn)一步刺激了購車(chē)需求,城鄉居民私人擁有機動(dòng)車(chē)數量顯著(zhù)提高。近30年,中國汽車(chē)生產(chǎn)能力大幅提高,2022年汽車(chē)產(chǎn)量達到2 702.1萬(wàn)輛[19]。截至2022年底,全國機動(dòng)車(chē)保有量達到4.17億輛,其中汽車(chē)保有量達到3.19億輛,千人汽車(chē)保有量達到226輛[20]。機動(dòng)車(chē)駕駛人數量超過(guò)5億人,其中汽車(chē)駕駛人達到4.64億人,機動(dòng)車(chē)和駕駛人總量均居世界第一。從使用成本來(lái)看,即使將車(chē)輛折舊、保險、保養、燃油、停放等各種費用考慮在內,一臺普通家用燃油汽車(chē)的使用成本也僅為2.5元·km-1左右,每日開(kāi)車(chē)出行占一般家庭日均可支配收入的比例僅為5%~10%。

          2)由于騎行省力、行駛速度快、使用成本低、占用空間少、“門(mén)到門(mén)”出行方便等特點(diǎn),電動(dòng)自行車(chē)已深入百姓家庭。

          過(guò)去20年,中國電動(dòng)自行車(chē)保有量從5.8萬(wàn)輛增長(cháng)至超過(guò)3.5億輛,已形成全球最大的電動(dòng)自行車(chē)生產(chǎn)銷(xiāo)售和使用市場(chǎng)[21]。從人均電動(dòng)自行車(chē)保有量來(lái)看,上海已達到0.6臺·人-1[11],北京、廣州、深圳、成都等城市也相繼達到0.25~0.32臺·人-1[10, 12-13, 22],群眾需求大、普及程度高。與此同時(shí),共享電單車(chē)異軍突起,據不完全統計,全國已有超過(guò)20座各類(lèi)城市投放運營(yíng)共享電單車(chē),僅美團一個(gè)品牌的電單車(chē)投放總量就超過(guò)1 000萬(wàn)輛。由于騎行速度快(平均速度超過(guò)10 km·h-1)、費用低、續航能力強,電動(dòng)自行車(chē)在一定程度上對公共交通形成了競爭和分流,是公共交通客運量下滑不可忽視的重要原因。

          3)移動(dòng)互聯(lián)正深刻改變居民生活方式,網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上購物、網(wǎng)絡(luò )娛樂(lè )、網(wǎng)絡(luò )游戲等逐步成為習慣。

          全國快遞業(yè)務(wù)量已從2010年23.39億件增長(cháng)至2022年1 105.81億件[23]。2023年全國外賣(mài)騎手數量已突破700萬(wàn)人[24-25],網(wǎng)上下單已替代了部分日常出行。疫情三年更是加速了從“人找物”向“物找人”的轉變,城市人均日出行次數增長(cháng)相繼邁入拐點(diǎn),對機動(dòng)化出行總量產(chǎn)生顯著(zhù)影響。

          4)疫情期間的階段性出行政策對部分居民出行方式的影響產(chǎn)生了永久性改變。

          為降低近距離傳播風(fēng)險,鼓勵市民優(yōu)先采用非集約化交通方式出行成為疫情期間的特定政策。這一過(guò)程中,部分公共交通常旅客日漸形成新的出行習慣,包括選擇個(gè)性化出行方式替代以往的集約化出行。從全國客運總量情況來(lái)看,城市軌道交通、公共汽電車(chē)和巡游出租汽車(chē)均未能回歸到疫情前的水平(見(jiàn)圖2),發(fā)展形勢不容樂(lè )觀(guān)。

          綜上,城市公共交通優(yōu)先發(fā)展具有時(shí)代性和規律性。城市交通問(wèn)題的本質(zhì)是提升城市的基礎公共服務(wù)水平[26],城市政府主導的城市公共交通服務(wù)是城市基礎公共服務(wù)的重要方面。作為城市交通治理能力現代化建設的重要內容,城市政府在建立“政府—社會(huì )—居民”協(xié)同治理機制方面應發(fā)揮主導作用。將政府和市場(chǎng)主體提供的各類(lèi)服務(wù)綜合起來(lái)制定發(fā)展目標、發(fā)展策略和具體行動(dòng),是構建以集約化大運量城市軌道交通為骨干、各類(lèi)服務(wù)相輔相成的基礎性公共服務(wù)體系,提升和發(fā)揮城市公共交通服務(wù)整體效能的基本前提。

          2.3 不同類(lèi)型城市的公共交通發(fā)展狀況

          1)超大城市。

          城市軌道交通是近20年超大城市建設最快、投資最大、運營(yíng)成本最高的公共交通基礎設施。與城市開(kāi)發(fā)強度最高、城市功能最集中、就業(yè)崗位和居住人口最密集的片區相耦合是城市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)和車(chē)站空間布局的優(yōu)勢。從近年來(lái)幾座超大城市的交通結構變化不難看出,公共汽電車(chē)出行分擔率的下滑與城市軌道交通的快速建設和網(wǎng)絡(luò )化運營(yíng)極為相關(guān)(見(jiàn)圖8)。

          圖8 超大城市交通結構變化

          2)特大城市。

          雖然特大城市也在相繼推進(jìn)城市軌道交通建設,但是由于尚未連續成網(wǎng),對公共汽電車(chē)出行分擔率的影響極為有限。相比而言,私人汽車(chē)和電動(dòng)自行車(chē)對公共汽電車(chē)出行的分流更加顯著(zhù)。一方面,小汽車(chē)出行依然具有很強的競爭力,公共交通出行占機動(dòng)化出行方式的比例顯著(zhù)下降;另一方面,公共汽電車(chē)承擔的中短距離出行需求被電動(dòng)自行車(chē)分流明顯,公共汽電車(chē)出行占全方式的比例普遍降至10%以下(見(jiàn)圖9)。

          圖9 特大城市交通結構變化

          3)I型、II型大城市。

          I型和II型大城市的居民出行距離相對更短,每日活動(dòng)鏈更加復雜,對個(gè)性化的出行更加依賴(lài),很多城市公共汽電車(chē)出行比例已從早期10%~20%下滑至5%~10%(見(jiàn)圖10)。

          圖10 I型、II型大城市交通結構變化

          4)中小城市。

          中小城市居民出行距離相對較短,電動(dòng)自行車(chē)的競爭優(yōu)勢更加凸顯,通常在交通結構中扮演主體角色,公共汽電車(chē)的地位愈加尷尬(見(jiàn)圖11)。

          圖11 中小城市交通結構變化

          城市中心城區規模和城市行政區域內城市形態(tài)在一定程度上決定了居民出行距離,對出行方式,尤其是通勤通學(xué)出行方式的選擇產(chǎn)生重要影響。從上述不同規模城市的城市軌道交通、公共汽電車(chē)的出行分擔率來(lái)看,勢必需要構建差異化的公共交通服務(wù)體系,才能滿(mǎn)足居民對出行的多元化、個(gè)性化需求。同時(shí),有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題值得深思:一是對于超(特)大城市而言,在城市軌道交通陸續成網(wǎng)的背景下如何提升城市公共交通的整體效能;二是對于沒(méi)有或僅有一兩條城市軌道交通線(xiàn)路的大城市和中小城市而言,如何實(shí)施公交優(yōu)先戰略。這是研究新階段城市公共交通優(yōu)先發(fā)展對策必須回答的問(wèn)題。

          公交優(yōu)先戰略實(shí)施中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題

          城市公共交通內涵的再梳理

          公交優(yōu)先戰略是國家的城市發(fā)展戰略,應首先明確城市公共交通的含義與范圍,由此決定了城市政府對基礎公共服務(wù)政策的制定和如何提升城市公共交通服務(wù)的整體效能。實(shí)施這一戰略的重要目標之一是引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具,包括城市軌道交通和公共汽電車(chē)。在定線(xiàn)、定班、定站的運營(yíng)組織模式下,公共交通無(wú)法滿(mǎn)足“門(mén)到門(mén)”的個(gè)性化需求,“最后一公里”和換乘的便捷性廣受關(guān)注。隨著(zhù)定制公交、社區公交、共享(電)單車(chē)等新模式、新業(yè)態(tài)應運而生,亟須通過(guò)法律和政策進(jìn)一步明確定位以引導其規范化運營(yíng)和有序發(fā)展。此外,關(guān)于巡游出租汽車(chē)和網(wǎng)約車(chē)應歸屬于個(gè)性化出行方式還是公共交通的爭論由來(lái)已久。實(shí)際管理中,針對私人擁有的小汽車(chē)從事以盈利為目的的道路交通運輸活動(dòng),需要將其使用性質(zhì)登記為營(yíng)運。這意味著(zhù)判斷的標準并非由車(chē)型決定,而是應以服務(wù)目的來(lái)定性。

          中國不同層面的官方文件中對城市公共交通均有給出定義?!冻鞘泄步煌ü芾項l例(征求意見(jiàn)稿)》(2019年)給出的定義是:“本條例所稱(chēng)城市公共交通,是指在城市人民政府確定的區域內,利用公共汽(電)車(chē)(含有軌電車(chē),下同)、城市軌道交通系統和有關(guān)設施,按照核定的線(xiàn)路、站點(diǎn)、時(shí)間、票價(jià)運營(yíng),為公眾提供基本出行服務(wù)的活動(dòng)”[27]。公交都市建設也是以此定義建立指標體系并考核,在新業(yè)態(tài)不斷涌現的當下無(wú)疑是需要優(yōu)化調整的?!督煌ㄟ\輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展和綠色出行典型案例的函》(交辦運函〔2023〕1373號)對城市公共交通的認知也突破了軌道交通和公共汽電車(chē)的局限。2011年印發(fā)的《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)與代碼》(GB/T 4754—2011)將城市公共交通運輸定義為城市旅客運輸活動(dòng),包括公共汽電車(chē)客運、城市軌道交通(含城市地鐵、輕軌、有軌電車(chē)等活動(dòng))、出租汽車(chē)客運,以及其他城市公共交通運輸[28]?!顿F州省城市公共交通條例》(2021年3月貴州省第十三屆人大常委會(huì )第二十四次會(huì )議通過(guò))中規定:本條例所稱(chēng)城市公共交通是指公共汽車(chē)客運和出租汽車(chē)客運[29]?!督K省公共交通治安管理條例》(2022年1月14日江蘇省第十三屆人大常委會(huì )第二十八次會(huì )議通過(guò))中的定義是:“本條例所稱(chēng)公共交通,是指利用公共汽電車(chē)、城市軌道交通、出租汽車(chē)(包括巡游出租汽車(chē)、網(wǎng)絡(luò )預約出租汽車(chē))等公共交通工具為公眾提供出行服務(wù)的交通運輸方式”[30]。

          國際城市對城市公共交通的定義也可以參考。早在1966年,美國公共交通協(xié)會(huì )(American Public Transportation Association, APTA)將公共交通行業(yè)定義為“由所有私有和公有的當地客運交通企業(yè)組成,包括公共汽車(chē)線(xiàn)路、有軌電車(chē)、地鐵線(xiàn)路、長(cháng)途汽車(chē)等,但不包括出租汽車(chē)、郊區鐵路、觀(guān)光巴士及校車(chē)”[31]。直至2004年,APTA才開(kāi)始重新審視公共交通的概念,并將其定義為:“包括所有為乘客提供共乘車(chē)輛服務(wù)的地方或區域線(xiàn)路,這些服務(wù)包括:私有或公有公共汽車(chē)、城市軌道交通、輪渡、國營(yíng)鐵路、長(cháng)途公共汽車(chē)、與公共交通機構簽訂合約的出租汽車(chē)、與公共交通機構簽訂合約的汽車(chē)合用服務(wù),以及其他為老年人或殘疾人提供的交通服務(wù)”[32]。2006年,這一概念再次變?yōu)?ldquo;為公眾提供定時(shí)的、持續的一般性或專(zhuān)門(mén)性交通服務(wù)”,包括公共汽車(chē)、地鐵、鐵路、無(wú)軌電車(chē)和輪渡,還包括為老年人、殘疾人提供的交通服務(wù),以及在公共交通機構合約管理下的汽車(chē)合用和出租汽車(chē)服務(wù)[33]。

          綜上,大運量公共交通工具承擔的服務(wù)是實(shí)施公交優(yōu)先戰略的基礎,但并非城市公共交通的全部,從全出行鏈服務(wù)供給上看,只有提升集約化大運量公共交通服務(wù)與多元化、個(gè)性化公共交通服務(wù)的總體服務(wù)水平,才能引導居民主動(dòng)降低小汽車(chē)使用強度。因此,城市公共交通不僅包括城市軌道交通、公共汽電車(chē)以及定制公交等大容量、定線(xiàn)、定站、定班運營(yíng)的交通服務(wù)方式,也應當包括采用小型公共汽電車(chē)、出租汽車(chē)(包括巡游出租汽車(chē)和網(wǎng)約車(chē))、共享單車(chē)等交通工具提供按需響應的交通服務(wù)方式,與《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)與代碼》(GB/T 4754—2011)保持共識。

          公交優(yōu)先戰略的再共識

          “我國城市交通公共交通優(yōu)先發(fā)展戰略研究”,強調城市公共交通優(yōu)先發(fā)展并非一般意義上城市內部公共交通工具運行的優(yōu)先,而是大力倡導集節約土地資源、節能減排、改善人居環(huán)境等要素于一體的科學(xué)的城市發(fā)展模式。其對公交優(yōu)先戰略?xún)群木唧w表述為:“在城市行政區域里,通過(guò)優(yōu)先配置資源,構建適應市場(chǎng)機制、政府調控監管的、符合當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段、由多種類(lèi)型企業(yè)等經(jīng)營(yíng)機構提供均等和高效的公共服務(wù)的公共交通體系,引導出行者優(yōu)先選擇,引導城市集約利用土地和節約能源、保護和改善人居環(huán)境”[1]。研究提出的“將城市公共交通優(yōu)先發(fā)展作為國家的城市發(fā)展戰略”建議被國務(wù)院正式印發(fā)的文件采納。

          2023年3月結題的國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項目“城市交通治理能力現代化理論研究”研究了城市交通問(wèn)題的定位。按照黨的二十大關(guān)于建設人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的總體要求,以公共行政的理念和政府改革的要求為切入點(diǎn),參考公共服務(wù)以“內容和形式”作為分類(lèi)方式,結合城市交通問(wèn)題自身特點(diǎn),提出城市交通問(wèn)題歸屬城市的基礎公共服務(wù),依照《“十四五”公共服務(wù)規劃》普惠性非基本公共服務(wù)①,進(jìn)一步加強普惠性、基礎性民生建設,完善共建共治共享的城市交通治理制度。因此,本文關(guān)于公交優(yōu)先戰略的基本認識如下:

          1)城市交通問(wèn)題具有極強的綜合性,既需要考慮居民出行需求的差異性,也需要考慮城市整體運行的安全和效率,由此決定了城市交通服務(wù)供給所面向的是在城市生活的全體居民,而非特定人或特定群體。

          2)城市交通問(wèn)題歸屬于城市的基礎公共服務(wù)范疇,本質(zhì)是提升城市的基礎公共服務(wù)水平。

          3)作為城市交通治理能力現代化建設的重要內容,建立“政府—社會(huì )—居民”協(xié)同治理機制的關(guān)鍵在于提高城市的基礎公共服務(wù)水平。具體講,城市的基礎公共服務(wù)是指由政府主導,鼓勵市場(chǎng)主體企業(yè)參與,為城市居民的生活、就業(yè)及游憩等必不可少的人和物的移動(dòng)需求提供服務(wù),是城市可持續運行的基本保障。服務(wù)的決策即交通需求與交通供給的協(xié)同管理,其核心是權衡城市可持續運行和居民權益之間的利弊關(guān)系;服務(wù)的場(chǎng)景即提供城市交通設施和運行服務(wù)(即城市交通網(wǎng)絡(luò )的構建和運行);服務(wù)的方式即政府以財政資金提供,或者經(jīng)政府特許經(jīng)營(yíng)和監管由企業(yè)提供;服務(wù)的運行機制即城市居民納稅和使用者付費相結合。

          城市公共交通是城市交通的重要組成部分,實(shí)施公交優(yōu)先戰略的一項重要內容是優(yōu)化城市交通結構,要強調保障普通收入家庭,尤其是保障低收入家庭的基本出行權益。在城市交通問(wèn)題的總體框架下,城市交通的高質(zhì)量發(fā)展須全面統籌多種公共交通方式,面向個(gè)體全過(guò)程出行,提升全鏈條的服務(wù)水平,推動(dòng)公共交通整體效能的提升。

          公交優(yōu)先戰略實(shí)施的認識

          政府、市場(chǎng)的權責與邊界事關(guān)堅持公交優(yōu)先戰略的落地實(shí)施,能否實(shí)現跨交通方式統籌事關(guān)超(特)大城市提升城市公共交通整體效能,對綠色交通的共識事關(guān)公交優(yōu)先戰略的落實(shí)過(guò)程中能否可持續貫徹落實(shí)國家“雙碳”目標。對于以上3個(gè)問(wèn)題的合理認知與相關(guān)制度建設尤為關(guān)鍵。

          1)政府、市場(chǎng)的權責邊界模糊。

          提升城市公共交通的整體效能能否取得成效,取決于特許經(jīng)營(yíng)制度和服務(wù)收費價(jià)格機制的作用能否得到充分發(fā)揮。這兩項制度是政府主導提升城市基礎公共服務(wù)水平的重要制度,且目的在于通過(guò)規范政府部門(mén)和運營(yíng)主體之間的責權關(guān)系,保障兌現向居民承諾的服務(wù)水平。當前制度框架下,公共交通的特許經(jīng)營(yíng)和價(jià)格調整仍然采用行政審批的方式來(lái)管理,無(wú)論是超(特)大城市還是中小城市,都面臨著(zhù)政府、企業(yè)等責任邊界不夠清晰的困境。在《城市公共交通管理條例(征求意見(jiàn)稿)》中,曾提出對公共汽電車(chē)管理采取線(xiàn)路專(zhuān)營(yíng)權的方式,但該文件未能正式印發(fā)。關(guān)于區域專(zhuān)營(yíng)和線(xiàn)路轉型兩種模式,哪一種更適用于中國超(特)大城市仍需進(jìn)一步論證。大運量交通的服務(wù)收費價(jià)格和補貼機制尚不完善,票價(jià)難以反映運營(yíng)成本。以深圳市為例,單人次票價(jià)占居民日均可支配收入比例從2007年3.6%下降至2022年1.1%,顯著(zhù)低于倫敦(7.4%)、多倫多(3.7%)、巴黎(3.1%)、紐約(2.1%)和新加坡(1.9%)等城市水平。中國公共汽電車(chē)企業(yè)普遍依賴(lài)政府財政兜底,通過(guò)自我降本增效來(lái)提升服務(wù)水平的內生動(dòng)力不足,市場(chǎng)在資源配置中的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。此外,巡游出租汽車(chē)與網(wǎng)約車(chē)雖然運營(yíng)模式存在微小差異,但服務(wù)的卻是共同市場(chǎng),不同市場(chǎng)主體采用不同的服務(wù)收費定價(jià)機制是造成網(wǎng)約車(chē)服務(wù)供給過(guò)剩等一系列問(wèn)題的根源。公交優(yōu)先戰略的貫徹執行亟須通過(guò)系統的回顧、評估和復盤(pán)取得更加廣泛的共識,進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。

          2)缺乏跨方式的統籌發(fā)展機制。

          中國城市軌道交通建設與土地之間的協(xié)同問(wèn)題由來(lái)已久,綜合開(kāi)發(fā)和土地溢價(jià)回收等機制不完善,導致城市公共交通廊道、樞紐(車(chē)站)與高密度就業(yè)崗位、居住的空間契合度低,多元化的城市功能難以在城市軌道交通車(chē)站上蓋或圍繞車(chē)站集中布局。以北京市為例,五環(huán)內城市軌道交通車(chē)站周邊500 m人口覆蓋率35%、就業(yè)崗位覆蓋率44%。相比而言,東京同類(lèi)區域軌道交通車(chē)站周邊500 m人口和就業(yè)崗位覆蓋率高達52%和78%。特別是位于城市外圍的軌道交通車(chē)站,覆蓋的人口和就業(yè)崗位規模不足以支撐客流的現象更為突出。作為土地與交通協(xié)同發(fā)展水平最高的城市上海、深圳都面臨這一問(wèn)題:2022年上海5個(gè)新城的軌道交通車(chē)站600 m半徑覆蓋的人口和就業(yè)崗位比例僅為15%和18%;深圳前20%(60座)的車(chē)站承擔了全市一半客流(約435萬(wàn)人次·d-1),后20%車(chē)站(主要分布在外圍圈層)僅承擔全市客流的4%(約34萬(wàn)人次·d-1)。在僅有一兩條城市軌道交通線(xiàn)路的城市,這一問(wèn)題更加突出,平均每站每天進(jìn)站僅一兩千人次(見(jiàn)圖12)。

          圖12 中國城市軌道交通車(chē)站平均日進(jìn)站客流量分布

          資料來(lái)源:根據文獻[7]數據繪制。

          如上文所述,實(shí)施公交優(yōu)先戰略無(wú)疑應將引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具放在重要位置,亟須強化多方式統籌協(xié)同發(fā)展:

          一是建立跨交通方式的統籌發(fā)展機制,不再局限于城市軌道交通、公共汽電車(chē)等有限的交通方式,將定制公交、出租汽車(chē)、共享單車(chē)(電單車(chē))等個(gè)性化、“門(mén)到門(mén)”方式,與定線(xiàn)定點(diǎn)的大運量公共交通方式結合共同構建服務(wù)網(wǎng)絡(luò ),處理好各種公共交通方式之間以及公共交通與其他交通方式的協(xié)同融合關(guān)系。

          二是針對已有城市軌道交通運營(yíng)的城市,應進(jìn)一步加強統籌規劃,發(fā)揮城市軌道交通與公共汽電車(chē)的各自?xún)?yōu)勢,促進(jìn)兩者的協(xié)同互補與錯位發(fā)展。通過(guò)持續調整和優(yōu)化公共汽電車(chē)線(xiàn)網(wǎng),彌補城市外圍軌道交通覆蓋盲區,兼顧冷僻地區線(xiàn)路的覆蓋和基本運營(yíng)服務(wù),同時(shí)在與城市軌道交通走廊高度重合的通道內,對公共汽電車(chē)科學(xué)削減線(xiàn)路、壓縮運力、大幅降低因重合導致的低效里程(見(jiàn)圖13)。

          圖13 深圳城市軌道交通線(xiàn)路與公共汽電車(chē)客流走廊的重疊特征

          3)對綠色交通的認知存在誤區。

          綠色交通是一項系統工程,載運工具的綠色集約特性不能等同于交通方式的綠色化。載運工具運行過(guò)程中,每人公里運行對應的能耗和碳排放通常被用于評估交通方式的綠色化水平。幾年前,上海市城鄉建設和交通發(fā)展研究院、同濟大學(xué)等科研院所就城市軌道交通與小汽車(chē)的單位人公里能耗和碳排放的情況開(kāi)展了專(zhuān)題研究,研究結論表明:將軌道交通單位人公里能耗和碳排放與小汽車(chē)進(jìn)行對比,上海市中心城區城市軌道交通客運量按3.5萬(wàn)乘次·h-1考慮,城市軌道交通與小汽車(chē)的單位能耗水平比值約為1:10;中心城區外圍及郊區客運量降至1.0萬(wàn)乘次·h-1,對應關(guān)系僅為1:2;在城市邊緣地區城市軌道交通客運量0.25萬(wàn)乘次·h-1,城市軌道交通能耗已經(jīng)高于小汽車(chē)。盡管涉及的內容較復雜,但有個(gè)基本認識是同一線(xiàn)路不同區間客流量差別影響碳排放效率。之后綜合分析多項因素提出:當地鐵客運強度小于0.3萬(wàn)~0.4萬(wàn)人次·d-1·km-1時(shí),城市軌道交通比小汽車(chē)的能耗和碳排放還要高[34]。這一研究表明,城市軌道交通不是天然的綠色交通方式,其是否“綠色”還取決于區間的客流量情況等諸多因素??v觀(guān)已運營(yíng)城市軌道交通的50多座城市,有36座(約占67%)城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò )平均客運強度低于0.5萬(wàn)人次·d-1·km-1(見(jiàn)表1)。即使在超(特)大城市,不同城市軌道交通線(xiàn)路間、同一線(xiàn)路的不同區間和時(shí)段也存在顯著(zhù)差異。公共汽電車(chē)也同理。由此認為,僅依靠公共交通設施運力的增供不等同于發(fā)展綠色交通,只有吸引更多人乘用大運量公共交通工具出行、提升城市公共交通整體效能,才是實(shí)現綠色出行的關(guān)鍵途徑。

          表1 2022年中國內地城市軌道交通客運強度的里程統計

          資料來(lái)源:文獻[3]。

           

          提升公交優(yōu)先戰略實(shí)施 整體效能的建議

          凝聚共識——以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能

          堅持公交優(yōu)先戰略是提升城市公共交通整體效能的關(guān)鍵。中國仍然處于城鎮化進(jìn)程之中,未來(lái)預計將有70%以上人口生活在城市。城市主體形態(tài)是城市群內的大中小城市與小城鎮協(xié)調發(fā)展,超(特)大城市和區域中心城市的轉型發(fā)展是時(shí)代要求。讓城市居民更加宜居、宜業(yè)、安全是現代化城市建設的重要標志。中國式現代化對城市和城市交通提出新要求,需要用戰略的眼光解決現實(shí)問(wèn)題,應堅持公交優(yōu)先戰略不動(dòng)搖,并充分把握現代化信息技術(shù)為這一戰略落實(shí)帶來(lái)的重大機遇,奮力提升政府的基礎公共服務(wù)能力與水平。為此,特別要強調三點(diǎn):

          1)討論城市公共交通內涵的目的是提升城市公共交通整體效能。

          基于對城市公共交通內涵的共識,城市政府可以統籌各類(lèi)出行服務(wù),提升城市的基礎公共服務(wù)水平,引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量城市軌道交通和公共汽電車(chē)。鑒于城市道路資源稀缺的特點(diǎn),城市政府要鼓勵公共汽電車(chē)企業(yè)開(kāi)展定制公交服務(wù),尤其選用小型公共汽車(chē)提供需求響應式服務(wù)。要把握好具有個(gè)性化交通工具特點(diǎn)的出租汽車(chē)的規模,更多地服務(wù)于居民的特殊需求。要規范共享單車(chē)停車(chē)秩序,落實(shí)共享單車(chē)企業(yè)的責任。

          2)建設現代化城市公共交通的服務(wù)體系必須因地制宜。

          城市交通問(wèn)題與城市的規模、定位、區位差異、形態(tài)特征、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平等直接關(guān)聯(lián)。超(特)大城市和符合建設城市軌道交通的城市,形成和完善與城市定位和形態(tài)相協(xié)調的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò )仍是主要任務(wù)。在按規劃有節奏地把握建設進(jìn)度的同時(shí),針對城市軌道交通車(chē)站周邊集聚程度低的地區,城市政府要統籌與公共汽電車(chē)線(xiàn)路布局的關(guān)系以增強整體效能,還要協(xié)調各部門(mén)研究在城市更新行動(dòng)中提高城市軌道交通車(chē)站客流吸引力的工程措施。

          3)充分認識公共汽電車(chē)在實(shí)施公交優(yōu)先戰略中具有舉足輕重的作用。

          公共汽電車(chē)交通的特點(diǎn)是利用現有道路資源由公共汽電車(chē)企業(yè)提供服務(wù),成本相對低、輻射面廣,服務(wù)方式多樣靈活。當前城市公共汽電車(chē)運營(yíng)困難重重,可以運用信息化技術(shù)提供按需響應式交通服務(wù)。各地都有實(shí)踐經(jīng)驗,關(guān)鍵是按照普惠性非基本公共服務(wù)供給原則,將企業(yè)確立為實(shí)施主體,政府為監督部門(mén),建立區域特許經(jīng)營(yíng)制度,明確政府職責和企業(yè)責任,明確各方權利和義務(wù),包括服務(wù)收費定價(jià)機制和服務(wù)水平考核標準等。

          歸納起來(lái)講,提升城市公共交通整體效能,要全面落實(shí)好公交優(yōu)先戰略。具體要求是遵循普惠性非基本公共服務(wù)供給原則,處理好企業(yè)和政府關(guān)系,融合協(xié)同多種公共交通方式來(lái)提供服務(wù)。具體包括:

          ①城市政府主導的公共交通服務(wù)是城市基礎公共服務(wù)的重要方面。服務(wù)的供給要符合當地經(jīng)濟發(fā)展水平和社會(huì )需求,服務(wù)水平的衡量標準是讓城市居民出行優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具。

          ②從全出行鏈服務(wù)供給上看,公交優(yōu)先戰略實(shí)施要提升集約式服務(wù)供給和多元化、個(gè)性化公共交通服務(wù)供給相結合的總體服務(wù)水平。

          ③公交優(yōu)先戰略實(shí)施體系的骨干是大運量公共交通工具承擔的服務(wù),主要指公共汽電車(chē)系統和城市軌道交通系統(符合建設條件城市)所構成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。充分發(fā)揮整體效能的關(guān)鍵是骨干公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò )與城市職住關(guān)系的布局,還涉及“最后一公里”服務(wù)方式和骨干公共交通網(wǎng)絡(luò )節點(diǎn)的換乘效率。

          ④在引導居民優(yōu)先選擇乘用大運量公共交通工具的同時(shí),從城市公共資源優(yōu)化配置的角度出發(fā),正確對待個(gè)性化出行需求。要提升基本生活服務(wù)能力,可結合必要的政策措施,引導居民降低私人小汽車(chē)的使用強度。支持和規范社會(huì )組織和市場(chǎng)主體,提供讓居民有條件選擇與個(gè)人支付能力相適配的出行服務(wù),包括共享單車(chē)、出租汽車(chē)、定制公交等,形成完整的城市公共交通服務(wù)鏈,以服務(wù)城市居民的特定出行需求。例如,疫情期間和夜間等特定時(shí)間大運量公共交通服務(wù)未覆蓋的地區,老年人、殘疾人等特殊人群的“門(mén)到門(mén)”出行服務(wù)等。這些服務(wù)都是城市公共交通服務(wù)的重要組成方式。城市政府的職責是從數量上調控、服務(wù)質(zhì)量上監管。

          ⑤大運量公共交通工具提供的服務(wù)也要充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用,研究票價(jià)定價(jià)機制和實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度,規范政府補貼資金,尤其是要著(zhù)重發(fā)揮骨干公共交通企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)能力。⑥應當采用行政法規和地方法規形式,以制度建設來(lái)保障公交優(yōu)先戰略的實(shí)施。

          規劃創(chuàng )新——因地制宜制定公交優(yōu)先戰略提質(zhì)行動(dòng)

          公交優(yōu)先戰略的實(shí)施途徑因城市而異,是各城市在國土空間、財政資金等多重約束下,針對自身發(fā)展階段和突出矛盾制定的多種交通方式相協(xié)同、多個(gè)相關(guān)部門(mén)間具有普遍共識的統一行動(dòng)部署。城市政府應在組織制訂實(shí)施公交優(yōu)先戰略提質(zhì)行動(dòng)規劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行動(dòng)規劃”)中發(fā)揮關(guān)鍵主導作用。

          首先,作為城市轉型發(fā)展的重要組成部分,行動(dòng)規劃的制定應本著(zhù)尊重歷史、因地制宜、科學(xué)創(chuàng )新的原則,圍繞城市公共交通優(yōu)先發(fā)展內涵框架,聚焦改善城市交通運行、提高土地效能、有序推動(dòng)城市更新,引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具出行。

          其次,行動(dòng)規劃應全面突破傳統交通規劃理論方法,堅持多學(xué)科交叉與系統論思維,貫穿規劃、建設、運維、監管等各環(huán)節,將系統全生命周期的經(jīng)濟可持續、社會(huì )可持續、財政可持續、環(huán)境可持續、安全可持續等納入技術(shù)框架。

          再次,針對不同規模的城市,堅持因地制宜、因勢利導,避免過(guò)高標準、過(guò)度超前。對于超(特)大城市和中心城市而言,應構建以城市軌道交通為骨干、公共汽電車(chē)為主體、中小運量和個(gè)性化服務(wù)公共交通為支撐的城市公共交通體系。對于大城市和中小城市而言,應堅持公共汽電車(chē)的主體作用,在已獲批的城市總體規劃(或國土空間規劃)框架下確定交通走廊,采用與地方財政預算相適配的制式建設快速公共交通系統。鼓勵都市圈內毗鄰城市(鎮)開(kāi)行跨區域公共汽車(chē),積極推動(dòng)都市圈中心城市各類(lèi)功能向周邊城鎮、節點(diǎn)新城(鎮)延伸,促進(jìn)包括就業(yè)、醫療、文化等各類(lèi)資源外溢。具體行動(dòng)規劃方案中,應高度重視樞紐和場(chǎng)站的高質(zhì)量建設,充分發(fā)揮其在提升公共交通整體服務(wù)水平、引導居民優(yōu)先選擇乘用集約化大運量公共交通工具中的作用。

          市場(chǎng)主體——充分發(fā)揮公共交通運營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)主體作用

          堅持有為政府與有效市場(chǎng)相結合,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用。其關(guān)鍵是政府要探索建立符合城市發(fā)展水平的城市公共交通服務(wù)收費標準(價(jià)格)機制和特許經(jīng)營(yíng)制度,鼓勵骨干公共汽電車(chē)企業(yè)提升綜合服務(wù)能力。企業(yè)應更加堅定深化改革的決心,在解決企業(yè)財務(wù)的可持續和政府財政的可持續問(wèn)題上要主動(dòng)作為,改變企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念和運行組織方式。超(特)大城市的公共汽電車(chē)企業(yè)應當主動(dòng)創(chuàng )新服務(wù)項目和服務(wù)方式,將協(xié)同提高城市軌道交通企業(yè)效益和提高公共汽電車(chē)企業(yè)效益相結合。進(jìn)入信息化時(shí)代,要支持服務(wù)于居民出行的平臺公司創(chuàng )新服務(wù)項目,規范經(jīng)營(yíng)行為。公共汽電車(chē)企業(yè)應充分借助信息化技術(shù),創(chuàng )新出行服務(wù)組織模式,通過(guò)資產(chǎn)互持,設施互通,平臺共建,車(chē)輛、算力、數據等資源共享以及支付一體等一系列變革和重組,建立更加靈活的資源優(yōu)化配置能力,發(fā)展出行即服務(wù)(Mobility as a Service, MaaS)新模式。

          政府引導——宏觀(guān)調控和微觀(guān)搞活相結合

          城市政府有關(guān)部門(mén)要加強調查研究,統籌思考宏觀(guān)調控和微觀(guān)搞活,將建設由城市政府主導的開(kāi)放數字信息平臺作為重要任務(wù),要將平臺公司和公共汽電車(chē)企業(yè)的數據資源納入政府信息平臺依法開(kāi)放共享。盡早建立特許經(jīng)營(yíng)制度的基礎示范文本,及時(shí)解決公共汽電車(chē)企業(yè)的合理訴求,創(chuàng )造貫徹實(shí)施公交優(yōu)先戰略的社會(huì )氛圍。

          1)中央政府有關(guān)部門(mén)。

          明確公交優(yōu)先戰略的內涵,統一認識和共識。深入開(kāi)展公交優(yōu)先戰略?xún)群挠懻?,統一思想認識。無(wú)論是國務(wù)院文件,還是《城市公共交通管理條例(征求意見(jiàn)稿)》,都強調國家實(shí)施公交優(yōu)先戰略以及明確具體要求。建議不應僅停留在對大運量公共交通工具運行狀態(tài)層面進(jìn)行考核,亟須跳出以公共交通出行分擔率作為衡量公共交通發(fā)展水平唯一指標的局限,緊密?chē)@公交優(yōu)先戰略的內涵建立和完善綜合性的評價(jià)指標體系,以“門(mén)到門(mén)”完整出行鏈檢驗國家的城市發(fā)展戰略的落實(shí)度。

          抓緊出臺引導公交優(yōu)先戰略實(shí)施的行政性法規。轉變立法的指導思想,擺脫以行政管理權為目標的行政立法思維,組織各領(lǐng)域專(zhuān)家對涉及該戰略的重大法律制度開(kāi)展論證,如公眾參與的服務(wù)水平評價(jià)制度、特許經(jīng)營(yíng)制度、大運量交通工具服務(wù)收費制度、經(jīng)濟可持續性論證辦法等。

          2)城市政府層面。

          堅持土地與交通協(xié)同發(fā)展理念,發(fā)揮大容量公共交通網(wǎng)絡(luò )在引導城市空間布局優(yōu)化中的關(guān)鍵作用。堅持給予公共交通設施用地優(yōu)先、投資安排優(yōu)先、路權分配優(yōu)先、財稅扶持優(yōu)先政策。

          以全面提升城市公共交通整體運行效率(包括“門(mén)到門(mén)”出行效率)和效益(財政資金、設施運力等的投入產(chǎn)出效益)為目標,建立健全公交優(yōu)先戰略實(shí)施的后評估機制。因“市”制宜,系統總結、持續檢討各種公共交通方式在定位、優(yōu)先保障及政策、運營(yíng)管理等方面存在的問(wèn)題。結合新基建的發(fā)展,在優(yōu)先舉措和實(shí)施路徑上不斷創(chuàng )新,確保城市公共交通優(yōu)先發(fā)展政策的落地并取得實(shí)質(zhì)性成效。

          堅持數據驅動(dòng)的公共交通資源整合與優(yōu)化。通過(guò)數字化手段推動(dòng)公共汽電車(chē)網(wǎng)絡(luò )與城市軌道交通網(wǎng)絡(luò )在功能、線(xiàn)網(wǎng)、車(chē)站和運營(yíng)等方面的協(xié)同與融合。借助現代信息技術(shù),在確保充分利用道路通行能力的基礎上,在最需要公共汽電車(chē)提速的廊道推動(dòng)公交專(zhuān)用車(chē)道的施劃和動(dòng)態(tài)管理,保障公共交通路權,提升公共汽電車(chē)出行速度。以信息化催生管理變革和創(chuàng )新運營(yíng)組織模式,如MaaS、預約出行等。

          提升城市公共交通財務(wù)可持續能力。針對多元化的投融資模式、大運量出行服務(wù)的多元化票價(jià)機制、與未來(lái)運營(yíng)服務(wù)模式相適配的監管考評機制、與財政資金和設施運力投入產(chǎn)出效益掛鉤的公共交通財政補貼機制等開(kāi)展前瞻性研究。充分發(fā)揮財政資金的引導和調控作用,支持多元市場(chǎng)主體(特別是公共汽電車(chē)企業(yè))參與,提高城市公共交通的整體服務(wù)水平,提升財務(wù)可持續能力。

          結束語(yǔ)

          落實(shí)公交優(yōu)先戰略的關(guān)鍵是深化改革、提升城市公共交通整體效能。在這一過(guò)程中,應進(jìn)一步厘清政府的治理責任,科學(xué)權衡居民權益與城市可持續發(fā)展,從全出行鏈視角出發(fā)提升服務(wù)水平,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用,以行政法規和地方法規促進(jìn)協(xié)同治理。在推動(dòng)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展過(guò)程中,應進(jìn)一步凝聚共識,以多種方式協(xié)同融合提升城市公共交通整體效能;積極促進(jìn)規劃方法創(chuàng )新,因地制宜制定公交優(yōu)先戰略提質(zhì)行動(dòng);始終堅持有效市場(chǎng)與有為政府相結合,充分發(fā)揮公共交通運營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)主體作用;全面強化政府引導,將宏觀(guān)調控和微觀(guān)搞活相結合。以理念、內涵、方法的系統性變革實(shí)現新時(shí)期公共交通的高質(zhì)量發(fā)展。

            注釋?zhuān)?/strong>

           ?、佟?ldquo;十四五”公共服務(wù)規劃》中描述:非基本公共服務(wù)是為滿(mǎn)足公民更高層次需求、保障社會(huì )整體福利水平所必需但市場(chǎng)自發(fā)供給不足的公共服務(wù),政府通過(guò)支持公益性社會(huì )機構或市場(chǎng)主體,增加服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域非基本公共服務(wù)普惠化發(fā)展,實(shí)現大多數公民以可承受價(jià)格付費享有。

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